预算法修改与国家治理现代化

guoqingchun

【编者按】2012年年末，FT中文网曾刊发韦森教授文章《预算法》修订风雨与中国财税改革。作为《预算法》修改的推动者，韦森教授在2012年的文章中强调从财政体制改革来推动中国的政治体制改革。

一年过去了，中共新领导人上台，并十八届三中全会后推出了全面改革的方案，并将“落实税收法定原则”写入了《决定》。在接受《第一财经日报》采访时，韦森教授详述了2013年他所亲历和耳闻的《预算法》修订历程，并向中国未来的国家治理体系的现代化提出了诸多可行的建议。经韦森教授授权，FT中文网独家发表这篇访谈的全稿，希望推动公共讨论。

即将过去的一年里，《预算法》的修订从外界来看似乎悄无声息，但实际上内部动静不小。复旦大学经济学教授韦森第一次公开详述了2013年他所亲历和耳闻的《预算法》修订历程，并向我国未来的国家治理体系的现代化提出了诸多可行的建议。

记者：又一年过去了，去年您提到的《预算法》的修订有何进展？

韦森：在即将过去的一年里，我们一直在与有关方面进行着沟通，密切关注着预算法修订的进展。本来2013年年初就有人传出风来说会在4月15日召开的十二届全国人大常委会上三审《预算法修正案》“二审稿”，但4月下旬召开全国人大常委会会议议程中，并未如部分全国人大人士希望的那样对《预算法修正案》进行三审。会后，全国人大财经委有关人士曾告诉《财经》记者说，将在2013年8月三审“二审稿”，但8月份人大常委会仍然没有把三审“二审稿”列入议程。后来又有消息说预算法审议将推迟到中十八届三中全会之后。最近又不断有消息传来说，全国人大不久要重启“预算法”修改议程了。就连全国人大财经委副主任委员吴晓灵女士在12月14日在第二届三亚财经论坛上发言中也敦促尽快重启预算法修订，并在最近一直呼吁未来财税改革应通过法制轨道加强行政问责，认为“只有通过立法让财政公开透明才能够问责，才能够更有效的解决财政预算的评估问题”。

事实上，今年以来，我也与几位财政学和税法学的教授和专家一直保持着沟通，几次想再召开一次有关预算法修订的专门理论讨论会。但是，鉴于人大常委会一直没有重启《预算法》修改的议程，如果“二审稿”不做任何修改就再次“上会”审议，我们觉得开专门理论讨论会的意义不大。对“二审稿”的意见，我们二十多位教授在2011年写给全国人大常委会的修改意见中都提了，在没有看到《预算法修正案》的新的修改稿之前，我们自己再开会讨论也没有任何意思，所以也就一直拖了下来，至今没有召开。

央行国库库底资金与财政体制的问题

另外今年值得注意的一个动向是“盘活央行国库库底资金问题”。在2013年4月下旬，财政部又提出了在央行国库中的库底资金现金管理问题，要求盘活数万亿“趴在”央行国库不动的“库底资金”，并于4月23日在资金市场上第一次拍卖400亿元出去。 2013年5月份以来，李克强总理也在几次场合中讲到要盘活财政库底资金，并于7月3日主持了国务院常务会议，会议的主要议题就是“盘活库底资金”，号召各级政府“把闲置、沉淀的财政资金用好，集中有限的资金用于稳增长、调结构、惠民生的重点领域和关键环节”上。7月15日，财政部预算司又发布了“关于加强地方预算执行管理激活财政存量资金的通知”， 这实际上是在敦促大家快点花钱。

今年五、六月份，当读到财政部要求盘活国库库底资金的消息时，我当时的第一直观反应就是，这个问题可能与多年来我们的“央行经理国库”的管理体制有关。据有关方面的统计资料，到2013年5月底，中国各级政府财政存款的情况是：央行国库里的资金是3万2千亿元，各级和各地“财政专户”里的存款是1万4千亿元，加起来是4万6千亿元。3万2千亿元的央行国库库底资金放在那里不动，现在看来确实是“没效率的”，“钱不能生钱”。所以我估计是财政部报告给李克强总理，一方面要大家快点用钱，一方面把“央行国库”里的钱弄出来，把它放到市场上去。如果把这3万2千亿的资金全部盘活到市场上去，再坚持1994年的《预算法》第48条第二款“央行经理国库”的条款，也就没有什么实际意义了。

我当时甚至猜测，在七月份国务院下命令要“盘活央行库底资金”，其实是给《预算法修正案》重新上会做些前期预热，扫清一些关键条款的障碍？7月份，我本来想就这个事发表一些评论，也有一些财经媒体（包括《南方周末》）也就此事想约我发表一些见解，但后来与有关方面沟通后发现，这不成为一个问题。

为什么？因为之前已经有财政部和央行联合发布的文件在那里，盘活库底资金，与央行经理国库和维持、完善“央行单一国库账户”的管理体制不矛盾。2006年5月26日，财政部和央行联合下了个文件，叫《中央国库现金管理暂行办法》（财库37号文），有了这个条例，哪怕你盘活了库里资金，甚至把央行国库的库底资金盘得很低，并不能改变1994年《预算法》第48条第二款、1995年《银行法》第24条以及1985年《中华人民共和国国家金库条例》第2条所共同规定的“央行经理国库制”。

按照2006年的《中央国库现金管理暂行办法》，有两种渠道可以把央行国库库底资金盘活：第一，既然国库里有政府存款的盈余，可以通过买回国债的办法把库底资金盘出去。比如，2012年年底，我国大约有7.76万亿元的国债余额，如果用3万多亿的库底资金把部分国债买回来，政府就可以少付利息了。但是我查了一下，这个“盘活库底资金”的选项还重来没用过，因为我们整个政府的财政还是有赤字的，故财政部从来没有操作过这一选项。另外，从宏观经济学上来讲，用库底资金回购国债，无疑是在增发基础货币。这还要在宏观货币政策上通盘考虑通胀因素和其他各种宏观经济影响。

第二个选项是，央行国库代替财政部来拍卖库底资金到商业银行的定期存款，其实质是“将国库现金存放在商业银行，商业银行以国债为质押获得存款并向财政部支付利息的交易行为”。这种渠道盘活库底资金的操作办法具体是，财政部委托央行将结余的国库库底资金以利息招标拍卖的形式把部分资金“盘活出去”，以定期贷款的形式“存入”商业银行，商业银行根据自己资金的松紧情况来对央行拍卖资金的利息“出价”，价高者得。这种通过利息招标形式拍卖出的库底资金，收益仍归财政部，央行只收一点手续费或不收手续费，拍卖率按照市场上资金短缺情况来定。

考虑到国库的钱是“救命的钱”，严格来说这个钱除了预算规定的支出外是不能动的。为了保证国库资金百分之百的安全，《中央国库现金管理暂行办法》第十一条规定，国库现金管理存款银行（以下简称存款银行）在接受国库存款时，必须以可流通国债现券作为质押，质押国债的面值数额为拍得的存款金额的120%。这就是说，如果一家商业银行拍卖到了100亿元的国库资金“定期存款”，就必须有120亿元的可流通国债质押在央行里。这意味着，如果“被存款银行”拿这笔“存款”去投资亏了，或这家商业银行倒闭了，至少一块钱还有一块二的国债券质押在这里，这样就能确保财政资金百分之百的安全。

经过查实，从今年4月23日到9月12日，财政部通过央行共拍卖了8次库底资金，总共为3700亿元，拍卖的“存款利率”（存款银行给出的“存款利率”）从4.23%到6.5%不等。大家知道，今年以来，中国金融市场上的资金面一直比较紧，上海银行同业拆借利率（shibor）一直在3.5%以上，甚至到12月19日，3个月期银行同业拆借利率一度超过8.0%。大家知道，在6月21日前后，曾在中国金融市场上发生了一场小的金融风暴，隔夜shibor竟攀高到13.44%以上。由此也可以理解央行替财政部盘活库底资金3700亿元的182天和91天期限的“定期存款利率”在4.85%上下的原因了，这说明中国资金市场整体上来说一直真的很缺钱。

尽管如此，由于央行替财政部拍卖到商业银行“固定存款”的渠道来盘活库底资金的办法，要主要考虑基础货币投放的因素和影响，故全年央行通过这种渠道盘活的财政资金还只有几千亿，相对于在3万多亿元的央行国库库底资金整体来说，这大致还是个零头，仍然没有改变各级政府大量财政存款以库底资金的形式“趴在”央行国库中不动的基本格局。

这一方面说明我们的财政体制有问题，另一方面也实实在在地说明目前中国政府还是有总量减税的空间和可能的。最近几天，又看到央行最新公布的数据，今年10月全部政府存款余额又攀高到4.12亿元，比9月份政府存款增加了6683亿元，相比4月份是4.6万亿的财政存款余额来说，并没有减少多少。这实际上说明，一些库底资金在年中被盘活了出去，又有一些新财政资金进了央行国库重新“趴了”下来。这也一方面说明我们中国政府还真的“不差钱”，另一方面也说明我们的财政体制到了非改不行和非大改不可的时候了。这同样也意味着我们的国家的整个宏观经济管理体制和国家的财政制度需要大改，这才是中国经济改革下一步亟需要改的东西。

那么，要不要改目前我国的央行经理国库的管理体制？从世界各国的财政资金的管理体制来看，国库现金运作模式主要有三种：一是国库现金全部存入中央银行（1985年《中华人民共和国国家金库条例》和2002年由财政部和中国人民银行联合颁发的《中央单位财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法》中第四条所明确规定的“国库单一账户”制度，即TSA，就是指向这种国库管理模式，尽管这些年各级政府和财政部门在商业银行开设了许许多多“财政专户”实，际上有违这种国库管理模式）；第二种是存入经过招投标产生的商业银行，并收取利息；第三种模式则是国家财政部门在中央银行保留了一定余额的库底资金后，余下的库底资金可以用于货币市场短期投资，获取短期投资收益，但这种模式实际上还是第一种模式的改造版。按照财政部国库司负责人在2013年4月份的说法，在采取第三种国库管理模式的国家中，“建立库底目标余额制度是发达市场经济国家的通行做法。库底资金除满足日常支付需要外，其余部分用于现金运作”，在国际上，有一种标准说法，叫“经营库款”。今年以来，财政部和央行显然是已经按照这“第三种模式”来做了。

但现在的问题，按照这种模式，还是应该坚持现行的“央行经理国库”制，或具体来说，应该进一步强化和完善央行“国库单一账户”（即TSA）制度，而不是任何削弱和取消这种国库管理制度。那么，到底如何处理和对待目前各地和各级政府财政部门的20多万个“财政专户”？按照人大财经委副主任吴晓灵女士的主张，未来应该取消财政专户，实行所有财政资金的央行“国库单一账户”管理。这样做无疑可以堵死许多政府官员利用“小金库”进行腐败寻租的渠道和可能，也更利于央行对基础货币投放的宏观管理（因为目前全国一万多亿“财政专户”中的存款显然已经在货币市场上流通着），但在目前看来很难做到，只能随着以后政府财政存款的慢慢下降而逐渐减少。

另外我们也注意到，财政部在2013年4月12日发布了一个《财政专户管理办法》（财库2013年46号文），在第6条第三款明确说“国库单一账户不能满足资金管理核算要求，需要开立财政专户”，并在同一条第一款明确规定财政部门可以根据“法律、行政法规或国务院、财政部文件规定开立财政专户”。46号文实际上已经把现存的几十万个财政专户给“合法化”了，这也实际上改变了1985年的《金库条例》和2002年的《国库支付管理办法》中的央行“国库单一账户”的制度。但问题是是否将来“财政专户”的资金会越来越多，而存入央行国库的财政资金越来越少？这些都是未来预算法修订和中国预算体制改革要具体考虑的问题。

十八大报告指明了未来中国国家财政管理体制改革的方向

记者：在十八大三中全会明确了要启动“全面改革”的环境中，《预算法》的修订是否会有更小的阻力或更大的机遇？

韦森：其实，中共《十八大报告》就有很多新的提法，十八届三中全会的《决定》又进一步把财政体制改革原则细化了，我觉得这非常利于未来《预算法》的修订，可以往前推进一大步。譬如十八大报告中关于经济改革的第一条中就讲到了“财政体制改革”，原话是“加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系，构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度”。

十八届三中全会《决定》在第五部分专门讲财政体制改革时，进一步明确规定：“必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。”接着，在第17条又明确指出：“改进预算管理制度。实施全面规范、公开透明的预算制度。”第19条则具体指出要建立中央和地方“事权和支出责任相适应的制度。适度加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方事权。

中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。财政体制是强调了中央和地方的财权和事权之间的划分和调整。”后边这些具体规定，都体现了楼继伟和财政部的一些改革设想，实际上涉及到了未来中国经济与政治体制管理的一些根本性的问题。

值得注意的是，十八大报告有关政治体制改革第一条就是“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。……支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权，加强立法工作组织协调，加强对‘一府两院’的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。”到了三中全会《决定》，这一改革预设又进一步细化，明确规定：“健全‘一府两院’由人大产生、对人大负责、受人大监督制度。健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能。落实税收法定原则。”。

《十八大报告》和《决定》所写下的这些条款，不但有一些重大了理论进步，实际上指明和预设了未来中国国家财政管理体制改革的方向。但进一步的问题是如何具体实施和具体落实？

税收法定被写入改革方案标志着未来政改的一个重要方向

“落实税收法定原则”被写进了《决定》，这无疑是个重大的理论突破。但是，落实税收法定原则，首先要弄清什么是税收法定原则。即使在税法学界、财政学界和政治学界，对税收法定的含义大家也有不同理解。按照中国政法大学财税法研究中心主任施正文教授的说法，“税收法定主义在各国一般源于宪法规定或宪法原理，是一项宪法位阶的法律原则”。他还具体解释道，税收法定的基本含义是：“没有法律根据，国家就不能课赋和征收税收；纳税主体的纳税义务即各类税收的构成要件必须且只能以法律予以明确规定，否则国民也不得被要求纳税。有税必须有法，‘未经立法不得征税’，被认为是税收法定原则的经典表达。”

在现代国家政治制度中，税收法定主义旨在对纳税人权利的保护和对国家征税权的限制。在现代民主制度的实践中，税收法定是指政府征税要经过纳税人代表的同意。在我们国家的人大制度下，应该是政府征税要经人大代表的投票批准。

但是，目前学界对税收法定原则也有另一种理解，政府征收任何一个税种，必须有个法律，而每一个税法，必须是人大颁布的或经由人大批准的。理论上讲，在我国的人大制度中，应该是由人民通过其代表在最高国家权力机关的会议上自己决定要负担什么税收，并通过立法机关所制定的法律加以确定，这样的法律才是符合和体现人民的意愿；人民交纳其自愿负担的税款，也才是合法的。

基于这一考虑，税法学界和财政学界普遍认为，在我们的宪法中“税收法定原则”阙如。

但是，我们也要看到，在2001年第九届人大常委会第21次会议通过的《中华人民共和国税收征收管理法》（修正案）中有这样的规定：“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行”。照此来看，在《税收征管法》中在理论上已经有了“税收法定”的含义。但是，这个《税收征管法》第三条接着规定：“法律授权国务院规定的[税种]，依照国务院制定的行政法规的规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。”

从《税收征管法》总则来看，在我们目前的体制下，税收法定原则是在一个税收法律中而不是在宪法上得到了初步的确立，而《税收征管法》第三条又实际上把征税权授权给了国务院，而在现实中国务院又实际上把征税权转授予财政部和国家税务总局。这样一来，国务院、财政部和国税总局就可以根据情况通过行政法规来征收一项新的税种和提高任何税种的税率。这就不像在发达国家尤其是美国那样政府的任何征税、增税和减税都要经参议院和众议院两院投票通过批准后才能征收。

就此意义上来说，税收法定原则在我国的政治制度安排中实际上是缺欠的。正如李炜光教授在2004年的一篇“现代税收的宪政之维”的长文中所指出的那样：“目前我国税收法律有80%以上是由国务院根据人大授权以条例、暂行规定等行政法规的形式颁布的，经全国人大立法的只有《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》、《中华人民共和国个人所得税法》、《中华人民共和国税收征收管理法》3部，甚至一些实施细则之类的制定权还被下放给财政部、国家税务总局等更低层次的政府部门，事关绝大多数纳税主体权利义务的税收规范并非由代表全体纳税人的人民代表大会制定，行政机关成了规定税收要素的主要主体，这种状况无疑是与税收的宪政原则背道而驰的。”

目前我们国家有十八种税，只有三个税种有法律，其他十五个都没有法律，也就是十五种税都是“非法”征的税。如果落实了“税收法定原则”，税务部门征一个新税种，比如新征“车船税”、“环境税”，需要人大全体代表投票通过并有人大制定和颁布相应的税收法律才能进行，不能财政部和国税局以及地方政府说征什么税种就征什么税种，说征多少就征多少，这样是在根本上有违现代民主政治的“税收法定原则”。

在今年两会上，山东省的全国人大代表赵冬苓发起了《关于终止授权国务院制定税收暂行规定或条例的议案》，共征集到了31位代表联署，从而提出了要把征税权收回给人大的提案。这一提案在我国的人大制度下正好触及到了“税收法定原则”的核心问题。

这次十八届三中全会《决定》把“落实税收法定原则”写入了下一步改革的规划，是一个重大的理论突破和进步，但现在的关键问题是在未来数年中乃至更长时间里如何具体落实。这才是现代国家制度基本建设和国家治理体系和治理能力现代化的最重要的改革。只有国家的财政管理体制改革达到了财政民主和预算民主，我们才最后能算是建立起来了现代化的国家制度。

所以我们认为，中共十八届三中全会《决定》把“落实税收法定原则”写了进去，标志着未来政治体制改革的一个重要方向，但现在的关键问题是下一步怎么落实。这实际上也牵涉到《预算法》到底如何修的根本性问题，未来预算法的修订，最理想的是要以“落实税收法定原则”为主要立法精神而把预算法真正修成国家财政预算的“控权法”，而不是像“二审稿”那样实际上是财政部的“预算管理法”。

预算改革的制度设计建议

记者：在财税体制改革方面，十八大三中全会报告里提到了“要改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度”，这是否意味着预算民主会有突破？

韦森：2013年上半年，人大常委会的高层领导来上海调研，我是参加的。后来在一些场合，我也向有关领导谈了我们这些学者对预算法修正案的看法。在我后来写的改革建议中，以及在今年一些公开发言中，我也谈了如何落实十八大报告中关于加强人大对各级政府全口径预算监督以及现代国家财政管理体制基本建设的一些个人看法。

我个人觉得，除了修改预算法尤其是要在新的《预算法》中写进强化人大对政府预算的监督和审查的相关条文外，更应该做的是国家立法层面上建立对政府预算的监督和制衡的机构和制度，即不仅在法律条文中写下“加强人大对政府全口径预算决算的审查和监督”，而且在人大制度和机构设置上进行改革，使人大对政府全口径预算的制衡和监督落实在实处。这就需要从国家的基本制度安排和机构设置上进行改革，建立起政府预算的人大常委会内部的监督机构及其相应的制度。

现在看来，首先可以做的，第一条就是做实全国人大预算工作委员会。第二步是各级人大普设人大预工委，并使之成为一个常设机构。这里的关键还是还要真正做实人大预工委，使其像美国两院联席的国会预算署即CBO (Congress Budget Office)那样，真正对政府预算的制定、执行、实施和决算有全程的制衡和监督权。

现在，很多地方的人大还没设预算工委，即使设立了，也是在人大财经委之中，一般人马，两套机构。现在，据说全国人大财经委总共才30多个编制，一到开“两会”了，30多个编制中就划出了一个20多个人预算工委来，也就是说全国人大预算工委还没有专门的机构和人员，以至于在目前全国人大的官网机构设置中连预算工委的条目都是虚的，都打不开。

因此，我们建议，要在各级人大全部建立起一个独立的预算工委，不但是开两会的时候看财政部门的预算报告，而是把它变成一个常设性的机构，全程监控政府全口径的预算编制、实施、执行和决算。最近以来，不断有学者建议，要人大预工委给几百个编制，使它像美国国会设有1200多个编制CBO 一样，随时监督、制衡政府的预算制定、实施和决算的全过程。除了考虑在预算工委下设独立常设预算办公室一样，也可考虑像美国国会那样设一个拨款委员会，每年政府的财政预算编好之后，财政部花每一笔钱，都要经人大和政协联席常设的拨款委员会签了字才能支出每一笔钱，这样就会极大地规范政府财政收支，杜绝政府官员的腐败行为。

总之，第一条理想的改革是建立独立的人大预工委，再在其下设常设的预算办公室，且各级人大均做实人大预工委，下设预算办公室，或者再理想一点是在人大常委内部能再设有一个拨款委员会。如果目前还做不到政府部门每笔款项都人大相关机构签字才能支出，但至少能让人大预工委及其相关机构到看到政府部门每一笔钱怎么花，全程审查监督预算制定、实施和决算过程。

第二，在目前国家经济和政治体制的基本架构下，应该坚持和完善央行经理国库制，完善和强化政府财政资金的“央行单一国库账户”制度，逐渐取消财政专户。近些年来，全国财政部门的财政专户超过了20多万个，财政专户的资金总量超过了一万亿。一万多亿的财政专户一旦被收回到“央行国库单一账户”，各地财政部门的“小金库”没有了，绝大部分政府财政资金都放到央行国库里了，这不但可以规范和监督财政资金的规范使用，杜绝许多政府官员腐败寻租的渠道，也整体上有利于政府宏观政策（包括财政政策和货币政策）的制定和管理。

具体说来，这不但使国务院和央行能制定及时合宜的货币政策（包括基础货币的投放与回收），也有利于政府财政政策和货币政策的协调，因而目前看来是比较适宜中国国情和现状的国家国库管理体制。就此而论，“央行经理国库制”只能完善和加强，而不能有任何改变和消弱。这是未来预算法修改和财政部、央行制定财政资金使用和管理细则时要进一步坚持和协调的。

另外，应该在国家的基本制度架构和各级政府的制度安排上统筹预算。现在中国的基本制度安排是，有一个其他国家都没有的庞大的发改委系统，而在发改委的十五项主要职能中，其主要职能是（1）和（5）即“拟订并组织实施国民经济和社会发展战略、中长期规划和年度计划”；“承担规划重大建设项目和生产力布局的责任，拟订全社会固定资产投资总规模和投资结构的调控目标、政策及措施，衔接平衡需要安排中央政府投资和涉及重大建设项目的专项规划。安排中央财政性建设资金。” 这两项职能实际上意味着一个国家的预算的实际编制和宏观政策制定不是像现代市场经济国家中那样是由财政部（Treasury）在做，而一个有计划经济遗产的“中央计划委员会”在做。在这样一个制度安排中，财政部的许多权力都被不适当地转移给了发改委，即批项目、批钱都是发改委在做，财政部只是在管账。

但是既然有了一个发改委，它的主要功能和职能应该是“名副其实”地只研究和规划国家的长期经济社会发展战略和管体制改革，不应该具体管钱、管基建、管批项目。人们目前所批评较多的“跑部钱进”，在很大程度上是“跑发改委钱才进”。

我觉得应该强化财政部的政府财权的统筹权力，真正像英国的Treasury和美国的Treasury Department那样把统筹国家财权的职能还会给财政部。现在，除了发改委拥有最大的财权之外，教育部、科技部等每个部委都有自己的预算。而我觉得既然财政部作为国家的总账房，就应该全口径预算权都收归到财政部统一管理。

尤其是随着十八届三中全会《决定》所规定的改革措施的落实，市场能做的，政府应全还回市场，政府对市场的干预，今后会逐步减少，随之发改委的职能和功能也会逐渐减少和减弱。在这个大趋势下，应该强化财政部对政府财政资金统筹统管的权力，而不是减弱它的权力。

这里应该指出，这些年我们这些学者呼唤财政民主或预算民主，只是希望能加强人大对财政部门预算制定、实施和决算过程的全程监督，而不是要消弱财政部的权力。

一个国家越现代化，财权和事权就越会往上集中。我们目前的税收是三七开，增值税等75%到中央，25%在地方，但实际上，通过转移支付，中央花的钱很少，80%以上花在地方。这就导致了钱收上来，又要再分下去。如何分下去？但却又主要是发改委的事了，这就导致了像刘铁男那样的腐败案件不断发生。

因此，我觉得应该支持楼继伟部长关于未来中国财政体制改革的思路，即支出责任继续上收，事权也上收，比如医保、社保、教育，都由中央来直接负担。这是要下一步财政体制改革要具体做的和落实的。但是目前看来，这一改革思路阻力非常大。尽管十八大报告经济体制改革的第一条中就讲了财政体制改革，但是《决定》60条中第19条也只是讲“建立事权和支出责任相适应的制度”，“适度加强中央事权和支出责任”。这个问题说起来比较简单，但是具体实施起来，改革阻力将会非常大，将会牵涉到中央政府与地方政府的利益博弈，实际上也将在根本上牵动地方政府职能转变和我们整个国家的管理体制变革，因而也会对未来中国的长期经济与社会发展产生深远影响。

预算编制和执行需要综合审计制度改革

上面讲了讲了预算的编制和执行，还有预算的审计制度改革也要综合考虑。在预算的审计监督方面，应该考虑审计部门独立出来，成为一个独立的国家机构。

从目前世界上160多个国家和地区审计制度模式来看，世界各国现在有立法型、司法型、独立型和行政型等四种审计模式。从我国改革开放后审计制度的演变史来看，在1981年，根据当时中共中央、国务院领导关于建立审计机构的指示，财政部研究后曾提出了建立审计机构的三种设想方案：一是在全国人大常委会领导下设立国家审计院或审计委员会，二是在国务院领导下设立国家审计部或审计总局，三是在财政部领导下设立审计总局。当时，经过反复考虑，在1982年我国修改宪法时，最终确定了实行现行的“行政型审计模式”，即在国务院下设立一个副部级单位的国家审计署，直接向总理报告，并在各省市自治区和县设立作为国家审计署派出机构的审计厅和审计局，依法独立行使审计监督权。

按照目前中国的审计制度安排，审计署直接向总理负责。《审计法》第十七条明确规定，“审计署在国务院总理领导下，对中央预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督，向国务院总理提出审计结果报告”。这实际上是不对的。国家审计机构对各级政府财政预算和决算的审计报告，包括对国务院本身财政资金的使用情况的报告，应该向全国人大报告，向国家主席报告，而不是向总理报告。总理办公室如何花钱，也应该被审计。

根据目前中国财政体制出现的种种问题和近些年政府官员腐败渎职现象大面积发生而屡治不果的现行国情，我们建议可考虑从长远国家制度建设考虑改革我们国家的审计制度，重新考虑从现在的“行政型审计模式”向“立法型、独立型或二者混合型审计模式”过渡。可考虑像英国的国家审计署（National Audit Office，简称NAO）、美国的审计总署（General Accountability Office，简称GAO，或译“问责总署”）或日本的国家“会计督察院”那样建立一个完全独立的“中华人民共和国审计督察院”，而审计督察院院长则由国家主席提名，由人大和政协大会投票通过而较长时间任职。加强对各级政府部门预算决算的审计、督察和问责的独立的审计督察院，并在人大立法机关中设有独立的和功能化的监审委这一常设委员会，目前看来应该是一项重要的和切实可行的改革。在国家的基本制度安排上进行这样的改革，可以认为是能够建立起长久的防腐、反腐、惩腐的制度保障机制，应该是保证我们国家长期繁荣、稳定、和谐的基本制度安排。

目前学界和政界关于未来中国审计制度改革的讨论，有几种意见。一种很现实意见是，把审计署放到财政部下面在实际上是最有权的，放到国务院就有点虚了，放到人大下边只会更虚。也有学者和官员由此提出了另外一种改革意见，建议未来在我们国家体制中建立两套审计系统：一是中央在财政部下设一个财政部内部的审计系统；二是在人大下面建立一个独立的审计机构。

我认为，鉴于中国政府官员如此大面积的腐败不断发生，已到了触目惊心、不可容忍的程度这一事实，更应该考虑在国家层面上建立一个独立的国家会计督察院，由国家主席任命，但由人大管理工作，来审计各级政府和财政部门的财政收入和支出情况，发现问题，要像吴晓灵副主任所主张的那样，进行行政问责，乃至进行行政和刑事处分。这才是符合未来中国的法治国建设和国家长治久安的国家基本制度的建设。

总之，要落实十八届三中全会关于国家治理体系和治理能力现代化的总体设想，在财政体制改革方面，要强化财政部在政府“全口径”预算资金的管理和支配权力，对全部政府性收入实行统一、完整、全面、规范的预决算管理，尽量消除各级和各地政府部门及其所属机构的“预算外收入”和“制度外收入”，把政府性全部预算收入分类编入公共预算、政府基金预算、国有资本经营预算和社保基金预算，建立起政府“全口径预算收支体系”。

财政部要与央行一起，完善和健全央行经理国库的“单一国库账户”制度。这要牵涉到两个方面的政府管理体制的改革：

第一，强化而不是消弱财政部的对政府部门的财政收支的统筹权力。政府预算一旦通过，即为“法定”，各级党政主要领导和其他部门领导不得干预财政部门按照年初预算进行财政收支的财权，即使有国家的较大经济波动和重大自然灾害和国家突发事件等情况需要进行政府预算调整，也要经人大及其相关职能机构讨论通过后才能修改。党政领导除了在自己职权内所特设的一些专用基金外，不得随便和任意干预各级财政部门的独立财权，且应该杜绝主要党政领导人“靠拍脑袋”而任意动用政府预算资金的做法。另外，进行相应地财政体制改革，使中央和地方的财权与事权相匹配。

第二，财政部与央行一起，完善政府所有财政资金收支的“单一国库账户”管理制度，建议取消各级政府现有的“财政专户”，使所有政府财政收支必须入出央行的“单一国库账户”。政府各部门在商业银行开设的财政资金收支管理的“支付账户”，必须做到“零余额”。如果做到这一点，就可以从制度上堵住许多政府官员贪污腐败的漏洞，建立起完备的和切实有效的防腐、反腐和惩腐的制度保障机制。

根据目前中国的国家制度的基本安排，我们觉得理想的改革方向应该是，财政部是具体管国家财税的总账，央行管国库现金，人大预工委管监督制衡，再设一个独立的国家审计机构进行预算执行情况和决算的审计，这样一来，就可以在整个国家基本制度层面建立起来了一个从财政资金运作方面的是现代国家管理制度。

三中全会《决定》提出要“国家治理体系和治理能力现代化”，我认为这里所说的“国家治理体系的现代化”，实际上就是要在21世纪在中国建立起现代化的国家制度，或言国家制度的现代化，而这其中首先是从整个国家财政管理制度上建立起一套系统的、完备的、规范的和国家权力机构相互制衡的国家管理制度。要管理好一个现代国家，就要有规范的现代化财政制度，这是现代国家基本制度的一项基本建设，这样的改革才如习近平总书记所说的那样是“中国共产党作为执政党所率领全国人民所进行的一场伟大革命”。

记者：您曾多次提到，只有政府体制和政治体制改革才能带来实质性的市场化改革，而改革的关键是制约政府的权力，那么，把“权力关进制度的笼子”的最大的困难和关键是什么？

韦森：我这两年悟出一点，光修预算法，修的再好，没有制度保障，有用，但作用不大。必须有国家层面的机构设置和制度建设方面的改革与建设，能使预算法落实到实处，才是真正理想的改革。即制度和法律匹配了，才能真正做到预算民主。

2013年1月22日，习近平总书记在中纪委十八届二中全会上的讲话中说：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。”我们认为，要把政府的权力关进笼子里，首先是要把政府的财权关进“制度的笼子”里。由此我认为，在目前中国推进预算民主改革不应该有阻力。因为这是帮助政府管好财政收支尽可能地杜绝政府官员贪污腐败的最重要的制度建设。

十八大以来，中央已经加大了打击腐败官员的力度，已经有十几个中共中央委员和省部级干部落马了。但是从长期来看，从国家的长治久安来看，单靠“运动”来打老虎和苍蝇是没有多少用，打了老虎可能狼又出来了。所以，加强了人大对政府预算的监督和制衡，把预算工委建立起来，把预算法修好，把政府的财权真正关进制度的笼子里，建立国家的现代化财政管理制度，才是当为的改革。现在看来，这些都是可行的。

现在，应该借十八大报告和十八届三中全会《决定》的“东风”，研究和具体落实十八大报告和十八届三中全会的决定中关于经济体制改革和政治体制改革的基本规定，推进国家财政管理制度的改革。这实际上是中国国家治理体系和治理能力现代化的一项最重要的制度建设。

海棠花好看

一项最重要的制度建设