国内国际双循环：政策信号、实现路径和未来影响 管清友

anlaer

2020年09月08日 18:19 《财经》杂志

　管清友

　　当前，世界面临着百年未有之大变局，逆全球化盛行。尤其是在疫情的催化下，全球经济衰退已是定局，各国经济加速下行已成常态，国际局势发生了剧烈的变化，传统的凯恩斯政策框架逐步失灵。基于此，中央前瞻性提出的国内国际双循环，已成为今年政策的关键词。尤其是近期，中美冲突升级，国内产业转型在即，打通双循环，重塑新格局，激发新动能，已经是势在必行。

　　一、政策信号：内循环为主体，外循环为补充，互促互补

　　对于国内国际双循环，大家可能是陌生而熟悉。陌生是因为双循环是个新提法，自首次提出到现在还不到三个月的时间；但也会比较熟悉，因为双循环已经多次出现在高层会议和新闻报道上，经常刷屏，下面我们就来简单梳理一下。

　　5月14日，习总书记主持召开中央政治局常委会会议时指出，要深化供给侧结构性改革，充分发挥我国超大规模市场优势和内需潜力，构建国内国际双循环相互促进的新发展格局。这是双循环首次被提出，强调了内需的重要性，新发展格局基本形成。

　　5月23日，习总书记在参加全国政协十三届三次会议经济界委员联组会时强调，面向未来，我们要把满足国内需求作为发展的出发点和落脚点，加快构建完整的内需体系，大力推进科技创新及其他各方面创新，加快推进数字经济、智能制造、生命健康、新材料等战略性新兴产业，形成更多新的增长点、增长极，着力打通生产、分配、流通、消费各个环节，逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，培育新形势下我国参与国际合作和竞争新优势。这次明确了内外双循环的关系和发力点，再次凸显了内需和内循环的重要性，内外循环要相互促进，科技创新是重要连接点。

　　7月21日，习总书记在企业家座谈会上强调，以国内大循环为主体，需要持续扩大内需，推动有效投资，维护、健全国内产业链与供应链。还需要推动自主创新，减少关键生产环节的对外依赖度。以国内大循环为主体，绝不是关起门来封闭运行，而是通过发挥内需潜力，使国内市场和国际市场更好联通，更好利用国际国内两个市场、两种资源，实现更加强劲可持续的发展。进一步强调内循环和自主创新的重要性，要有自我运转的能力，但也重申并不是封闭自足，还是会积极联通国际市场。

　　7月30日，习总书记在主持中央政治局会议指出，加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，建立疫情防控和经济社会发展工作中长期协调机制，坚持结构调整的战略方向，更多依靠科技创新，完善宏观调控跨周期设计和调节，实现稳增长和防风险长期均衡。年中政治局会议重磅定调，标志着新发展格局正式形成，后续政策的主要着力点是结构调整、扩大内需、科技创新和产业链提升。

　　通过上述一系列官方表述，我们可以简要总结出双循环的四大关键词：一是以国内为主体，内需是第一位，外需虽然也重要，但最高时占比也不足10%，而且近年来占比是在不断下降的，内需才是最坚实的基本盘，要把握住，降低对外依赖度，避免技术卡脖子，保障即使没有外需外供也能自己运转起来；二是不是闭关自足，虽然现在逆全球化升温，但双循环绝不是闭关锁国，自给自足，还是要积极与外部沟通，努力参与国际竞争，争取互利共赢。三是互促互补，内循环和外循环是两条主线，但不孤立，也不矛盾，而是会通过内需潜力联通，相互促进，相互补充。四是四大发力点，分别是结构调整、扩大内需、科技创新和产业链提升，结构调整是必经之路，扩大内需是当务之急，科技创新是攻坚重点，产业链提升是最终目的。

　　二、实践背景：国内外形势快速变化，双循环必要且可行

　　其实改革开放以来，尤其是加入WTO后，中国基本遵循的是加入国际大循环发展的策略，积极融入国际市场。但这次提出的国内国际双循环，特别强调以国内大循环为主体，这种新提法与以前有很大的不同，标志至中国未来发展格局将发生明显变化，主要是因为当前国内外形势都发生了很大的变化，推行双循环十分必要。

　　一是国际环境发生了剧烈变化，中美冲突升级。当前世界处于前所未有之大变局，尤其是疫情之下，世界经济低迷，全球市场萎缩，经济全球化遭遇逆流，一些国家保护主义和单边主义盛行，做不大蛋糕就去外面抢蛋糕，大国之间的矛盾和冲突不可避免。尤其是中美冲突将是未来十年的主题，过去十几年的蜜月期早就结束了。第一是经济因素，中国经济已经是全球第二，2019年接近美国70%，远超日本当年的占比，对美国的地位威胁更大。第二是文化和政治因素，双方在政治体系、价值观和意识形态上又有很大差距，不是一个话语体系，所以双方冲突不断。近期美国更是不断试探，游说英国弃用华为5G技术、禁止台积电接受华为订单、通过“香港自治法案”、发布南海声明、关闭休斯顿总领馆，开始在技术、经济、军事和政治等领域全面打压。未来十年是一个敏感的转折点，在这样不确定性的世界中谋求发展，重心和方式必须顺势调整，每一转折都可能会影响中国未来几十年的发展。

　　二是国内经济面临着多重挑战，遭遇三面夹击。从中长期来看，中国经济正处于减速换档期，差不多还要10年左右的时间，需要经历艰难的经济结构改变、优化及增长动能转变。从短期来看，疫情冲击之下，经济下行压力进一步凸显，传统增长动能正在消退，新兴增长动能尚未形成，产业结构优化升级还在攻坚，面临着三面夹击。第一，国内高新技术被严重打压，美国将多家中国实体企业列入“负面清单”，美国对华为的制裁，对相关产业链的封锁，绝不是个案，要大力推行自主创新，减少关键生产环节的对外依赖度，突破“卡脖子”技术。第二，传统制造被追赶，部分劳动密集型产业向印度、越南、马来西亚、泰国等东南亚国家转移聚集，这就需要进一步加大开放力度，优化营商环境，增强对外资的吸引力。第三，需求端本就疲软，租金、劳动力等自身成本又在上涨，生存空间被进一步压缩，亟待形成合力，增添动力。

　　而且中国也具备推行双循环的基础和条件，构建国内循环为主、国内国际互促双循环新格局是切实可行的。一方面，中国市场具有明显的巨国优势，无疑是全球最大的消费市场，而且产业链完善。中国很有可能是史无前例的统一大市场，14亿人口、超过3亿新中产，内需潜力巨大。虽然双循环绝不是关起门来封闭运行，但内循环是双循环最重要的一环，而且这样的市场规模优势会让双循环更有底气。与此同时，中国还拥有最完整的生产产业链，也是全球唯一拥有全部工业门类的国家，传统制造优势明显，所以疫情之下全球产业链虽然是在重构，但有人担心的产业链去中国化并没有发生，因为其他国家很难完全承接，而且中国早已深度参与国际合作和竞争，在全球产业链中的地位很难被取代。另一方面，未来市场空间巨大，潜力还有待激发。从以下几个数据可以看出来，第一个数据，人均GDP刚突破1万美元，还处于中等收入水平，史诗级的消费升级正在进行中。第二个数据，6亿人月收入不足1000元，这是总理在今年两会期间说的，估计大家都会有些震惊，但这也说明人均收入水平其实是非常低的，还有很大的提升空间，并且分化非常严重。第三个数据，根据名义城镇化率和实际城镇化率的差值推算，至少还有2亿人尚无实现真正的城镇化，城镇化还有下半场，这里面蕴藏着巨大的需求潜力。第四个数据，还有近6亿下沉市场的消费需求没有得到充分的满足，亟待被打通和被唤醒的沉默市场前景广阔，这也是成立才4年的拼多多市值超过京东的主要原因。

　　三、实现路径：三大维度同步发力，深挖国内外需求潜力

　　从上面的分析可知，在当前的国内外局势下，畅通双循环作为一个关键突破口，已经是迫在眉睫了。下一步的重点应该是如何实现、如何发力，应重点关注物理空间、三驾马车、机制体制三个维度，深挖潜力。

　　1、 物理空间：对外是一带一路，海南自贸港是载体，对内发力都市圈

　　物理空间中蕴含着巨大的发展潜力，从空间发展来看，双循环的推进离不开外部空间的拓展、内外空间的联通、区域空间的协调和突破，重点把握一带一路、海南自贸港、都市圈和城市群。

　　一带一路是外循环的重要增长极。尽管逆全球化盛行，但双循环绝不是关起门来自给自足，仍要积极参与国际交流与合作。目前来看，美欧关系还要维系，尽管增量不会太大。反倒是一带一路已有基础，而且需求旺盛，会带来新的增长动力，上半年投资同比增长接近20%。而且一季度东盟贸易逆势上扬，已超越欧盟，成为中国第一大贸易伙伴，也是一个很值得关注的信号。

　　海南自贸港是双循环不可或缺的链接平台。虽然外部形势不容乐观，但中国开放的大门从未关闭，且会越开越大，前不久推出的海南自由贸易港就是一个很好的突破口，也是未来最有增量的地方之一。海南不再是一个简单的自贸区，而是瞄准全球的自贸港，通过零关税、低税率、有条件的人、货、资金的流动等突破式的创新举措，成为拓展国际经济合作的新载体，形成对外新动能，加快双循环。

　　都市圈和城市群是内循环的主要推动力。虽然现在城镇化还有空间，已经接近中后期，下一步的重点是大城市化，都市圈和城市群也是城镇化的必然结果。中国人口规模TOP5城市人口占比仅为6.4%，大幅低于发达国家25%的水平，还有很大的上升空间。通过持续聚集人口，激活城市发展潜力，可释放出高达数十万亿的增长红利。还可通过创新的方式促进区域协调发展，优化资源配置，实现优势互补，如重庆通过地票实现土地增减挂钩、贵州大力发展大数据实现东数西算等都是有益的探索。

　　2、三驾马车：重点是扩大内需，大力发展新基建，并为出口找好出路

　　从三驾马车的角度来看，传统的消费、投资、出口似乎都没有太大的空间，但可以通过深化改革释放消费潜力，也可以通过调整重心促进投资，还可以通过转变思路为出口寻找出路，从而拉动经济增长。

　　消费的重点是扩大内需，短期靠消费刺激，中长期靠市场化改革。内循环为主体，启动内需的重要性不言而喻，这也是国内大循环为主体的基本出发点，主要是通过政策刺激盘活存量、创造增量。短期来看，政策主要是从需求端出发，通过给困难群体直接发钱、给中等收入群体发消费券、给中小企业发特别国债来刺激消费，促进消费回补。中长期来看，政策主要是从供给端发力，通过放松管制、激活潜能。主要是以下四大发力点：一是文化娱乐行业多元化，探索分级制，适当放松进口电影配额，适度放宽准入标准，增加优秀影片引进；二是教育市场化，通过扩大学校的自治权和社会资本的办学权，促进私立和公立学校的合作，发展民营教育集团，多样化满足教育需求；三是医疗民营化，通过吸引社会资本进入、助力产业链实现盈利、引导医疗人员市场化收入，补全医疗短板；四是养老服务市场化，通过出台配套扶持措施，鼓励社会力量参与养老服务，增加供给，缩小缺口。

　　投资的重心从老基建转向新基建，激发数字经济的乘数效应。不管是从主观的政策支持力度还是客观的资金支持力度上看，今年都是当之无愧的基建大年。但考虑到地产调控趋严，制造业是顺周期，传统基建接近饱和，新基建经济效益更加可观，1元投入能产生5元的拉动作用，成为重要着力点，已站上风口，乘数效应可期。据估算，2020-2025年新基建能带动11万亿投资，平均增速10%，尤其是符合产业转型升级和高质量发展方向的科技基建，如5G、物联网、工业互联网、人工智能、云计算、区块链、数据中心、智能计算中心等新一代信息技术，还有符合补短板和惠民生的内在要求的医疗基建，如智慧医疗、医疗信息化等。

　　出口要有新思路，把握好出口转内销、跨境电商和进口替代三大出路。全球需求本就疲软萎缩，疫情之下，外贸企业自然首当其冲，压力进一步凸显，为了活下去，必须要做好应对之策。除了维护好仅存的出口份额，还有三个方向：一是出口转内销，将中国市场视作全球市场“中国分场”，积极对接线上交易会、线上平台、线上直播带货等方式助力出口转内销；二是发展跨境电商等新业态，适度放开跨境电商牌照和免税牌照，进一步扩大开放，助力稳外贸；三是实行进口替代战略，出口企业适度调整，加大自主创新力度，替代海外产能造成的空缺。

　　3、体制机制：竞争中性，监管统一，重中之重是要素市场化改革

　　由于货币、财政刺激已被绑架空间有限，而且出口、基建、房地产等传统产业的需求动能已经不足，所以从体制机制角度出发，主要是通过深化市场化改革打破思想束缚和利益固化，释放出政策红利，激发中长期潜在增长，才是长久之计。

　　竞争中性是大势所趋，有助于效率提升。不设置任何所有制的歧视，国企、民企、外资都有平等的准入权利，是国际通行的规则，减少看得见的手的干扰，相对公平竞争，有利于提高资源的分配效率和市场经济的健康运行。

　　监管统一是必备配套，避免制度套利和无序发展。通过建立集中统一、权威高效的监督体系，对市场形成约束，一方面不会因制度套利而出现无效空转，另一方面不会因监管缺位而盲目无序扩张。

　　要素市场化改革是重中之重，向改革要增长，释放土地、劳动力、资本、技术和数据五大要素活力。有以下几个方面值得期待：一是土地改革，加快“新土改”，激活农村土地市场，增强土地价值，赋予农民更多财产权利；二是户籍改革，适度放开户籍、编制等人员流动的限制，启动城市群户籍准入年限同城化累计互认，发展都市圈、城市群等更高级的城市形态，进一步释放人口红利；三是资本市场改革，完善股市发行、交易、退市等制度，健全多层次资本市场体系；加快发展债市，探索注册制发行，进一步提升市场化程度；增强人民币汇率弹性，保持在合理均衡水平上的基本稳定；推进存贷款基准利率与市场利率并轨，加快利率市场化；推进人民币国际化和人民币资本项目可兑换，扩大金融开放；四是技术改革，加强产权保护，促进科技成果资本化，激发创新潜力。五是数据改革，培育数据要素市场，提升数据资源价值，大力发展数字经济新模式。

　　四、政经影响：催生六大显著变化，重塑政经新格局

　　国内国外双循环的新发展格局已经确立，这也是中国未来的新选择，势必会对带来会带来一些新变化，至少应包含六大关键词：平行世界、统一市场、启动内需、数字经济、产业重构、区域洗牌。

　　第一，  平行世界。我们前面讲到过现在逆全球化盛行，我们结合近期发生的系列事情也可以看出，全球虽不至于脱钩，但肯定不如之前那么顺畅，国际贸易和合作方式也要进行相应的调整。很可能会出现所谓的“平行世界”或者说是半球化，尤其是中美关系弱化，中国和美国都会有相对固定的贸易伙伴体系，互相之间都在拉拢一些国家。

　　第二，  内需主导。双循环将满足国内需求作为发展的出发点和落脚点，这种以以内循环为主的发展模式，就要求将内需放在第一位，进一步启动内需。只得通过短期政策刺激和中长期改革，挖掘市场潜力，并不断拓展广度和深度。在这样的情况下，内需的重要性将进一步凸显，作为经济增长重要引擎的地位将不断强化。

　　第三，  统一市场。这既是双循环新经济格局形成的基础，也是结果。双循环的推进离不开统一市场这一基本优势，而且双循环以内需为主体，会逐步消除区域间的障碍，解决法律法规、监管、交通、物流、社保等一系列问题，厘清市场的边界，进一步拓展市场的广度和深度，实现国内统一大市场的升级。

　　第四，  数字经济。新基建是数字经济的基础，通过基础设施的升维，5G、大数据、人工智能、物联网、云计算等新技术的应用，构建中国版信息高速公路，助力开启新一轮数字化时代，催生新业态、新模式、新经济，为经济注入新动能。其实这和中国传统的“铁公基”基础建设功能相似，联通各地，融入全球，助力成为世界工厂。还有2008年后的高铁经济，只是高铁经济空间不及数字经济，而且现在接近饱和。其实这一轮的数字经济发展可对标美国20世纪90年代的信息高速公路计划，让信息化成为经济增长的主要推动力，当年美国信息化创造的价值远远大于工业化创造的价值，并培育了苹果、Google、微软、亚马逊等闻名全球的世界级大公司，这才成就了美国的全球领先地位。

　　第五，  产业重构。双循环的发展模式下，国际分工将发生明显的变化，一方面会倒逼技术革新，增强自主创新能力，攻克技术难关，掌握核心竞争力；另一方面，数字基建的全面升维，会对企业经营、商业模式、产业链布局等都会产生一系列影响，助推产业全新升级，竞争日益激烈。不仅要产业基础再造，巩固传统优势，还要整合产业链，强化领先优势，提升价值链。

　　第六，区域洗牌。对于相对落后的地区来说，新基建、数字经济会改变很多地区产业吸附力不够高、人才吸引力不够强、信息交流不够通畅的问题，将促使区域经济重新洗牌。对于每一个城市而言，谁能抓住数字经济的先机，就能“换道超车”——摆脱同质化竞争，进入升级竞争。大家可以想象高铁时代后新一线城市崛起的经验。

　　此前有一种说法：“一个地球、三个世界”。主要指的是全球产业分工可以分成三大类：第一类是美国和欧洲，消费市场、金融市场非常发达；第二类是中国、东南亚国家，可以说是全球的生产制造基地；第三类是俄罗斯、澳大利亚、中东产油国，提供能源、矿产、粮食、农作物。而在新的“国内国际双循环”格局下，区域和城市将大洗牌，定位会出现明显变化。未来中国可能也有“三个世界”。简单打个比方，黑龙江可能扮演澳大利亚的角色，成为农产品主产区；陕西可能类似沙特，是能源主产区；北上广深这样的城市就像美国，是消费市场。

　　五、投资影响：利好四大主线，国产替代、内需驱动、数字经济和国防军工

　　最后我们简单说一下，双循环模式确定后对投资的影响，利好四大主线：

　　一是利好国产替代。双循环虽不至于关上门来自给自足，但要有实现自我运转的基础和能力，尤其是过去依靠外部供给现在急需国产的核心技术，像以芯片、半导体为首的电子器件、大飞机产业链中的军用航空发动机等等。这些长期依赖进口的关键领域，在面临外部环境恶化的冲击时，一定要有实现自我运转的基础和能力。

　　二是利好内需驱动。内需是双循环中最坚实的基本盘，当前最确定的机会就是消费和医疗，而不是工业和投资。这部分消费主要依赖于广阔的国内市场，而且长期成长性很高。既不会受到很多外部环境的干扰，也在经济结构转型的浪潮下乘消费升级的东风实现潜在的超额增长点。

　　三是利好数字经济。前面分析过数字经济是双循环得以正常运转的重要驱动力，也是产业转型的必经之路，信息化创造的价值要远远大于工业化创造的价值。可关注数字经济的基础设施“新基建”，主要是一些新技术，如5G、大数据、人工智能、云计算、工业互联网等；还有数字经济的表现形式“新业态”，如在线教育、远程办公、在线娱乐、互联网医疗、线上购物等。

　　四是利好国防军工。这也是7月以来最受关注的主题。未来十年大国之间的博弈和冲突还会继续，地缘政治矛盾激化、局部冲突升级，保障双循环，国防军工的重要性进一步提升。同时军工是唯一要求100%国产替代的领域，2020年美国已累计制裁中国企业及机构44家，多为中国军工研究院及高科技公司，导致军工出口及发展受阻，倒逼“自主可控”加速发展，也是双循环的受益领域，主观上会有更多的政策支持。